證據(jù)是實施行政處罰的基礎(chǔ)。環(huán)境行政處罰證據(jù)是指環(huán)保部門或法律授權(quán)的組織用來證明公民、法人或其他組織違法并應受行政處罰的案件的一切客觀事實，即環(huán)保部門實施行政處罰的事實根據(jù)。環(huán)保部門對違法案件進行查處，必須注重證據(jù)和符合證據(jù)規(guī)則，這是依法執(zhí)法的要求，也是保護當事人合法權(quán)益的要求。

　　《行政處罰法》第三十六條、第三十七條對調(diào)查程序、收集證據(jù)要求做了原則性規(guī)定，《環(huán)境行政處罰辦法》結(jié)合環(huán)境執(zhí)法實際，對調(diào)查取證程序?qū)９?jié)做了規(guī)定。此次出臺的《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》(環(huán)辦〔2011〕66號，以下簡稱《證據(jù)指南》)對《行政處罰法》的原則規(guī)定和國家依法行政的要求進行了進一步細化，對環(huán)境行政處罰證據(jù)的收集、審查和認定活動進一步規(guī)范，突出實用性和可操作性。

　　一、制定《證據(jù)指南》的必要性

　　(一)制定《證據(jù)指南》是規(guī)范執(zhí)法程序的必然要求。

　　《行政處罰法》第三十六條規(guī)定，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。對事實清楚、證據(jù)確鑿的行政處罰決定，違法者才能接受和履行，復議機關(guān)和人民法院才能支持。反之，證據(jù)缺陷有可能導致處罰決定被撤銷。制定《證據(jù)指南》，有利于推進環(huán)保部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法程序工作，扭轉(zhuǎn)執(zhí)法實踐中“重實體、輕程序”的做法。

　　(二)制定《證據(jù)指南》是環(huán)境行政處罰實踐的迫切需要。

　　隨著執(zhí)法力度的加大，環(huán)境行政處罰案件數(shù)量呈增長趨勢，當事人法律意識和維權(quán)意識也在提高，這對執(zhí)法人員調(diào)查取證提出了更高的要求。但有的執(zhí)法人員對證據(jù)重要性的認識還不高、取證程序還不夠規(guī)范、筆錄過于簡單、所取證據(jù)不能反映出違法行為。因此，有必要加強對地方調(diào)查取證工作的指導，明確證據(jù)收集、審查、認定的方法和要求，便于基層執(zhí)法人員掌握和運用。

　　(三)《證據(jù)指南》是《環(huán)境行政處罰辦法》重要的配套文件。

　　《環(huán)境行政處罰辦法》專節(jié)對調(diào)查取證環(huán)節(jié)做了具體規(guī)定。其中，許多新的規(guī)定，如證據(jù)的登記保全、自動監(jiān)控數(shù)據(jù)的運用、現(xiàn)場即時監(jiān)測、查封暫扣措施等需要具體操作細則。為更好地實施《環(huán)境行政處罰辦法》，有必要制定《證據(jù)指南》與之配套。

　　二、主要特點

　　《證據(jù)指南》介紹了環(huán)境行政處罰證據(jù)，分析了各種證據(jù)形式的特點，闡明了收集證據(jù)的方式和要求、審查證據(jù)的方法和要求、證據(jù)效力的判斷方法，提供了常見證據(jù)的證明對象示例、常見環(huán)境違法行為的事實證明和證據(jù)收集示例、常見證據(jù)制作示例。

　　它適用于全國各級環(huán)保部門辦理行政處罰案件時收集、審查和認定證據(jù)的工作，但不具有強制性，主要為行政處罰案件調(diào)查人員和審查人員提供參考和指導。

　　(一)細化操作，加強指導，以破解取證難題。

　　《證據(jù)指南》采用一般原理、要求與具體示范相結(jié)合的形式，力圖做到易懂、易學，方便基層執(zhí)法人員掌握運用。正文部分介紹了環(huán)境行政處罰案件的主要證據(jù)形式及特點，闡明了收集、審查、認定各種證據(jù)的方法和要求。附則部分以示例形式告訴執(zhí)法人員哪種違法行為該取什么證據(jù)，如何制作筆錄，調(diào)查詢問筆錄需要問哪些問題等。

　　《證據(jù)指南》緊密聯(lián)系環(huán)境執(zhí)法工作的實際，對調(diào)查取證中的薄弱環(huán)節(jié)、執(zhí)法容易出現(xiàn)偏差的地方進行了詳細的規(guī)定。如規(guī)定了當事人拒絕在筆錄上簽名時，執(zhí)法人員應當注明情況，并由兩名執(zhí)法人員簽名。有其他人在現(xiàn)場的，可請其他人簽名。還可以用錄音、拍照、錄像等方式記錄證據(jù)收集的過程和情況。這就解決了以往困擾執(zhí)法的當事人不配合取證工作就無法進行的難題。

　　(二)突出重點，詳細規(guī)范了幾種常用證據(jù)形式。

　　調(diào)查詢問筆錄是主要環(huán)境違法行為取證中的必要證據(jù)，也是執(zhí)法人員收集審查證據(jù)的薄弱環(huán)節(jié)，在征求意見過程中，地方環(huán)保部門對這一內(nèi)容最為關(guān)注?！蹲C據(jù)指南》對調(diào)查詢問筆錄的定義、收集方式和要求、審查內(nèi)容和方法等方面均做了詳盡規(guī)定，并在附件中明確了哪幾類環(huán)境違法行為的取證中，調(diào)查詢問筆錄屬于必要證據(jù)，并以違反環(huán)評和“三同時”制度為例，示范了調(diào)查詢問筆錄的詢問、制作內(nèi)容。

　　環(huán)境監(jiān)測報告是環(huán)境行政處罰的主要證據(jù)形式之一，其數(shù)據(jù)報告具有科學性，證明力較強?！蹲C據(jù)指南》對環(huán)境監(jiān)測報告的定義、收集方式和要求、審查內(nèi)容和方法等方面也做了詳盡規(guī)定，還明確了環(huán)境監(jiān)測報告的證明效力優(yōu)于其他書證、視聽資料和證人證言。

　　自動監(jiān)控數(shù)據(jù)是《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的一種新的證據(jù)形式，對于如何將自動監(jiān)控數(shù)據(jù)用于行政處罰，《環(huán)境行政處罰辦法》沒有詳細規(guī)定，各地在執(zhí)法實踐中進行了有益探索，但做法還不統(tǒng)一，此次《證據(jù)指南》對自動監(jiān)控數(shù)據(jù)做了嘗試性規(guī)范，對自動監(jiān)控數(shù)據(jù)的定義、收集方式和要求、審查內(nèi)容和方法等方面做了詳盡規(guī)定，對執(zhí)法實踐具有指導作用。如《證據(jù)指南》規(guī)定對自動監(jiān)控數(shù)據(jù)審查，主要從有無環(huán)保部門出具的自動監(jiān)測設備有效性審核文件(包括比對監(jiān)測報告和現(xiàn)場核查報告)及有效性審核合格標志發(fā)放文件；形成和收集是否合法；是否殘缺；是否為原始數(shù)據(jù)，有無偽造、剪裁、刪改跡象；是否明顯失真等5個方面進行審查。

　　(三)邊講解邊示范，突出實用性，便于基層掌握。

　　調(diào)查取證是環(huán)境執(zhí)法日常工作的主要內(nèi)容，證據(jù)審查與認定是案件審理部門的職責之一，考慮到一些基層執(zhí)法人員要掌握深奧的證據(jù)原理和復雜的取證程序十分不易，《證據(jù)指南》在制定過程中廣泛征求一線執(zhí)法人員的意見，他們最需要什么就制定什么樣的指南，突出實用性。

　　有的執(zhí)法人員反映，《環(huán)境行政處罰辦法》第三十二條規(guī)定的7種證據(jù)形式有些抽象，執(zhí)法人員并不需要明確區(qū)分哪些是書證、哪些是物證，他們只想知道現(xiàn)場取證要取回哪些材料。于是《證據(jù)指南》在附件一中列出了17種常見的證據(jù)材料，如企業(yè)營業(yè)執(zhí)照復印件、群眾舉報材料、環(huán)評批復文件、當事人生產(chǎn)記錄和環(huán)保設施運行記錄、自動監(jiān)控數(shù)據(jù)、排污許可證、排污申報通知書、排污費核定通知書、排污費繳費通知單、居(村)民或受害人的陳述等，以及這些證據(jù)材料用于證明什么事實。

　　又有執(zhí)法人員提出，難道調(diào)查一個環(huán)境違法行為就需要取回上面這么多的證據(jù)材料嗎？哪些是必須的？哪些是可以選擇的？于是《證據(jù)指南》在附件二中列舉了11種常見的環(huán)境違法行為，每一種行為需要證據(jù)的主要事實是什么，需要收集的必要證據(jù)是什么，可以收集的補充證據(jù)有哪些。例如違反環(huán)境法律規(guī)定造成環(huán)境污染事故的，需要證據(jù)的主要事實有違反法律規(guī)定的事實；排放污染物的事實；造成環(huán)境污染事故的事實；直接經(jīng)濟損失的數(shù)額大小等4項。需要收集的必要證據(jù)有當事人的身份證明；調(diào)查詢問筆錄，或者現(xiàn)場檢查(勘察)筆錄；環(huán)境監(jiān)測報告，或者通過有效性審核的自動監(jiān)控數(shù)據(jù)；環(huán)境污染損害評估鑒定、漁業(yè)損失鑒定、農(nóng)產(chǎn)品損失鑒定、合同、發(fā)票等損失統(tǒng)計材料等4項。可以收集的補充證據(jù)有現(xiàn)場照片、錄像；環(huán)境監(jiān)察記錄；環(huán)境影響評價文件、建設項目環(huán)?？⒐を炇毡O(jiān)測或調(diào)查報告(表)；環(huán)保部門的環(huán)評批復、環(huán)保竣工驗收批復；附近居(村)民或者受害人的證言；環(huán)保部門處理違法行為的行政決定；投訴、舉報、信訪材料等7項?！蹲C據(jù)指南》這種分類指導的方式，使執(zhí)法人員到了現(xiàn)場可以“照方抓藥”，簡化了執(zhí)法。

　　還有執(zhí)法人員追問，既然調(diào)查詢問筆錄是主要環(huán)境違法行為取證中的必要證據(jù)，那么筆錄應該怎樣制作，應該問當事人哪些問題呢？于是《證據(jù)指南》在附件三中以涉嫌違反環(huán)評、“三同時”制度為例，示范了調(diào)查詢問筆錄、現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場照片與錄像的說明等常見證據(jù)制作情況，也就是執(zhí)法人員俗稱的“執(zhí)法模板”，使執(zhí)法人員調(diào)查詢問時能問全面、能問到點上，確保辦案質(zhì)量的提高。

　　環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局供稿

來源：中國環(huán)境報